1 廢標的廢標，停貸的停貸，115號文“後（hòu）遺（yí）症”效應凸顯
 
　　盡管國辦函（hán）〔2023〕115號（hào）文《關於規範實（shí）施（shī）政（zhèng）府和社會資本合作新機製的指導意見》已頒布逾半年，但這半年來，由其（qí）引發的政策漣漪、行業熱議以及（jí）導致的（de）“後遺症”效應，仍未“喧囂塵（chén）上（shàng）”。過去半年，不少環保項目都因為PPP新機製的調整而廢標。據不（bú）完全統計，僅在國辦函115號文發布後的三個月內(即從2023年11月27日至（zhì）2024年1月22日)，河北、江西、內蒙古、廣東、山東等（děng）7個省市的8個環保項目就因政策調整而終止招標。
 
　　這些項目，無（wú）論是汙水處理設施、垃（lā）圾焚燒發電，還是水環境綜合治理和水質淨化PPP項目，廢標的原因幾乎一致，均因為未能適應政（zhèng）策調整、不符（fú）合PPP新機製的要求，而宣布終止招標。
 
　　還有一些新招標的項目，如新民垃圾焚燒發電（diàn）項目，為避免踩到115號文的紅（hóng）線，在招標文件中就明確規（guī）定，“聯合體中民營企業股權合（hé）計（jì）占比（bǐ）不低於51%”；大（dà）慶市東風汙水處理（lǐ）廠項目也在招標文件裏（lǐ）明確標注了“民營企業（yè）(或外商投資企業)股權占比不低於35%”的股份占比。這些都是以往招標文件不曾見（jiàn）過的規定。
 
　　此外，國辦函115號文（wén）不（bú）僅影響新增項目，還影響（xiǎng）存量（liàng）項目的融資進度。
 
　　據第一財經報道，某國有企業負責人王先生，他負責PPP項目就遭遇了銀行（háng）停貸的問題。這個項目在2022年底（dǐ）完成招投標簽署了合同，但由於2023年2月之（zhī）後PPP被叫停，此後11月PPP新機製出台，國有銀行對存量PPP項目處於觀（guān）望（wàng）狀態（tài），不願（yuàn）貸款，導致項目融資受阻而無法繼續開展的情形。
 
　　可以（yǐ）說（shuō），這半年來，由於對政策的理解不同、執行不一，市場亂象叢生，政（zhèng）府、金融機構、項目業主、谘詢機構，糾偏的（de）糾偏（piān）、廢標（biāo）的廢標（biāo）、停貸的停貸（dài），調整的調整，大家都在摸索中前行。
 
　　那麽，跟（gēn）上一輪的PPP模式比，這次（cì）國辦函115號（hào）文推出的（de）PPP新機製，到底有啥獨特之處，能引發“廢標潮”？所謂（wèi）“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的（de）哪些根本性問題？對於固廢項目領域（yù），隨著PPP新政的出台（tái），特許經營模式（shì）是否仍能發揮效用？特許經營與PPP之間，又有著怎樣錯綜複雜的曆史聯係與相互影響？
 
　　本篇將對問題抽絲剝繭、逐一闡述，從（cóng）住建（jiàn）部2002年啟動的特許經營（yíng）市場化（huà）改革說起，談到2014年（nián）財政部主（zhǔ）導（dǎo）的（de）PPP模式擴張（zhāng）期，最終說到當前發改委牽頭推出的PPP新機製，通過梳理曆史脈絡、解析現行規定，就能知曉（xiǎo）國辦函115號文出（chū）台（tái）的（de）背景、初衷及其背後（hòu）的深刻考量。在此基（jī）礎上，PPP新機製所引發的廢標潮現象也就“不言而喻”了。
 
　　2 從BOT到擴大化（huà）PPP，再到PPP新機製
 
　　2014年之前，是沒有（yǒu）PPP這個“舶來品”的，市政（zhèng）公用服務領域基本上采用特（tè）許（xǔ）經營BOT(投資--建設--運營)模式。
 
　　BOT模式最早起源（yuán）於2002年，迄今已有20多年（nián）的曆（lì）史了。2002年，原建設部連發兩道文件——[2002]1591號文《關（guān）於印發（fā）推進城市汙（wū）水、垃圾處理產（chǎn）業化發展意見的通知》和建城[2002]272號《關於加（jiā）快市政公用行業市場化進程的意見》，大刀闊斧推動市政公用行業市（shì）場化改革。2004年，又上（shàng）升（shēng）法律層麵，頒布《市（shì）政公（gōng）用事業特許經營管理辦法（fǎ）》。
 
　　這些（xiē）文件核心思想，就是政府開放市政公用事業，將旗下的供水、供氣、供熱、汙水處理（lǐ）、垃（lā）圾處理等領域業務，以招（zhāo）投標形式和（hé）BOT模式（shì），引入一批有資金、有技術和項目運營經驗的資本方參與投資建設，後期政府（fǔ）按照收取（qǔ）上（shàng）來的水費、燃氣費、取暖費、垃圾處（chù）理費等資金，按照合同約定和考核方式支（zhī）付給資本方，以彌補他（tā）們前期投資建設成本。
 
　　如此一來，特許經營模式既幫（bāng）政府解決沒錢又想做事情的難題，又帶來了先進的技術、管理經驗和專業力量，推動了市政公用事業產業化進程。
 
　　正因為如此，從2002年起，特許經營模式在市政（zhèng）公用領域大放異彩，特別是在（zài）垃圾處理和汙水處理方麵（miàn），不僅推動了這些行業的快速發展，還成（chéng）功培育（yù）了眾多產業化企業，同時有效避免（miǎn）了政（zhèng）府隱形負債的問題。
 
　　然而到了2014年，PPP模式開始逐漸興（xìng）起，類似於BOT(建設（shè）-經營-轉讓)模（mó）式，PPP初心（xīn）也是引入社會資本的專（zhuān）業（yè）技術、管理經驗和（hé）資金，以提升公（gōng）共服務的（de）管理效率。
 
　　同（tóng）時，相較（jiào）於BOT，PPP模式適用範圍更加廣泛，從以前的市政公用行業拓展到了醫療、教育等多個公共服務領域（yù），隻要項目經過“兩評一案”財政（zhèng）論（lùn）證合規，均可采用PPP模式實施，這一時（shí）期PPP也被稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推出（chū），就受到地方政府大（dà）力歡迎，甚（shèn）至某（mǒu）些（xiē）政府直接出資並占股設立融資平台和項目公司，既當裁判員又當運動員（yuán），直接參（cān）與項目實施，也變相地將（jiāng）項目投資、建設風險（xiǎn）轉移到地方政府，成為（wéi）當地政府新型融資手（shǒu）段。
 
　　然（rán）而，隨（suí）著（zhe）時（shí）間（jiān）的推移，PPP模式在落地的過程中開始暴露出許多問題。從2017年11月開始，財（cái）政部以92號文為開端，對明股實債（zhài）、執行走偏的PPP項（xiàng）目進（jìn）行強監管重規範，眾多不合規的PPP項目叫停、出庫，再加上隨後的資管新規一起，使得曾經大水漫灌的融資渠道收緊，部分涉水的（de）環保（bǎo）上市民企頂不（bú）住壓力，資金鏈斷裂、深陷財務危機，不得不出售股權尋求國資輸血，有的直到現在也沒有完全走出來。
 
　　低潮幾年，直到2023年2月，國家審計署對全國PPP項目進行審計發現大量（liàng）的問題，才全麵叫停全國PPP項目，與此同（tóng）時財政部PPP庫也關閉、停止項目入庫。
 
　　在（zài）調查審（shěn）計的過程中能夠，他們發現：
 
　　第一，由於PPP模（mó）式適用範圍擴大，這一時期大量（liàng）非經營性基礎設施項目借機投資紛紛上馬，導致地方財政壓力增大；
 
　　第二，部分PPP項目公共服務預算占比過高，突破10%警戒線，財承論證能力形同虛設。
 
　　為了嚴控地方債，雖（suī）然財金〔2015〕21號《政府和社會資本合作項（xiàng）目財（cái）政承受能力論證指引》明文（wén）規定，每一年度全部PPP項目（mù）安排的財政支出責任，占一般公共預算支出比（bǐ）例應當不超過10%，但在實際執行（háng）過程（chéng）中，各地以可行性付費、可（kě）行性缺口補助、固定回報等各種突破財承（chéng）10%的方式層出不窮，財政承（chéng）受（shòu）能力形同虛設，使得項目進入（rù）運營期後政府難以償還債務，地方債務（wù）危機頻發。
 
　　列（liè）舉（jǔ）幾個水務領域的案例，就會發現PPP項目中可用性付費占比過高的現象並不鮮（xiān）見。比如某海綿城市水環境綜合治（zhì）理項目（mù），總投資約9億元，合作期12年，合作期內政府付費總額約（yuē）17.5億元，其（qí）中可用性付費約16.1億元，占總付費金額的94%；再如某（mǒu）市生態（tài）建設公園PPP項目，總投資7.5億元，合作期10年，合（hé）作期內政府付費總額約11.6億元（yuán），其中可用性付費10.4億元，占（zhàn）總付費的91%。
 
　　這類PPP項目由於使用者付費較少，又沒（méi）有較好的運營收益，僅靠政（zhèng）府可行性付費（fèi）補貼，長此以往不僅推高政（zhèng）府的隱形負債，而且極其容（róng）易（yì）導致（zhì）項（xiàng）目爛尾或者“豆腐渣”工程。
 
　　第三，政府給予社會資本固定回報，違背了PPP合作的風險共擔原則，導致項目運營期風險與收（shōu）益不匹配。
 
　　針對這些問題，2023年2月國（guó）家緊急叫停了部分PPP項目（mù），並（bìng）廢止了（le）相關文件。隨後，在（zài）2023年11月，發（fā）改委牽（qiān）頭出台了國辦函（hán）115號文《關於規範實施政府和社會資本合作新（xīn）機製的指導意見》，以及2024年第17號令《基（jī）礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等配套政（zhèng）策，標誌著PPP新機製（zhì）時代開啟。牽頭（tóu）部門也由之前的財政部門調整為發改部門，並以2023年（nián）2月為（wéi）分水嶺，對新舊項目進行分類處理，對在此之前未完成招標采購（gòu）的項目以及後續新實施的（de）PPP項目，均按PPP新規執行。
 
　　3 調整、糾偏，新舊PPP模式（shì）要（yào）點對比
 
　　相較於上一輪擴大化的PPP模式，本次PPP新規做了以下幾方麵變動：
 
　　(1)限定領域。PPP項目被嚴格限定在有經營性收益的領域，特別是生態保護和環境治理領域中的城鎮汙水垃圾收（shōu）集處理及資源化利用等項（xiàng）目（mù），意味著未來適（shì）合PPP模式的項目可能並不會太多，市場規模將（jiāng）不可避免的大幅縮水。
 
　　(2)聚（jù）焦使用者付費。明確PPP項目（mù）應（yīng）聚焦使用者付費項目，項目經營收（shōu）入需覆蓋建（jiàn）設投資和運（yùn）營成本，並具備投資回報，不（bú）得額外增加地方財政未來支出責任。
 
　　(3)政府付費按規定補貼運營，不補貼建設（shè）成本。杜絕（jué）通過可行（háng）性缺口補助、承諾保底收益率、可行性付費等任何方式，使用財政資金（jīn）彌（mí）補項目建設和運營成本。
 
　　這幾條（tiáo）直擊要害，直指上一階段PPP存在的問題，措（cuò）辭嚴厲的背後既（jì）是為了糾（jiū）偏，也是為了（le）嚴（yán）控地（dì）方債，傳遞出兩層意（yì）思：
 
　　一方麵對於缺乏（fá）運營收入，主要依靠政府付費的非經營性項目，無法再采用（yòng）PPP模式實施，所以有人說這相當於對（duì）使用者付（fù）費（fèi）不明確的PPP項目判了“死刑”。
 
　　但另一方麵，對於使用者付費無法覆蓋投（tóu）資建設成本的準經營項（xiàng）目，政府方（fāng）也可以在“不因PPP模式額外新增地方財政未來支出責任”(有點拗口，實際上就是不能增加地方債)的大原則下給予支持，建設期以中央（yāng）資本（běn）金給予投資支（zhī）持，但該類項目對使（shǐ）用者付費（fèi）的占比多少是否有要（yào）求（qiú），運（yùn）營補（bǔ）貼的具體界定（dìng），115號文（wén）並沒有給出（chū）答案。
 
　　(4)優先民企（qǐ）參與並占股，試圖（tú）改（gǎi）變以往民企入場難、國（guó）資“獨霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃（lā）圾焚燒發（fā）電、農林廢棄物等業務領（lǐng）域非常明（míng）顯，國辦函115號文不僅最（zuì）大程度鼓勵民營企業參與固（gù）廢PPP項目（mù），而且要求獨資或控股（gǔ）；對於汙水處理、管（guǎn）網、供水、交通運輸、物流、機場等涉及（jí）到國計民生項目，要求民企占比也不低於35%，這都是以往（wǎng）PPP項目（mù）不曾有過的“硬（yìng）性規定”，一定程度上杜絕了上一輪（lún）PPP項目地方國資、城投機構或者披著政府“外（wài）衣”的（de）各類平台公司直接參與投資、建（jiàn）設，將風險（xiǎn）轉移給政府方的行為。
 
　　(5)強化運營導向，嚴防以往建成直接移交政府“拉長版BT”模式。新機製強調以運營為核心、以績效為導向（xiàng），推動PPP項（xiàng）目由重建設（shè）向（xiàng）重運營轉變。
 
　　4 PPP新規下項（xiàng）目廢標原因猜想，原有內（nèi）定中（zhōng）標人身份背景不符？
 
　　分析完新舊（jiù）PPP模式的區別，PPP新（xīn）規下為何出現“廢標潮”就不難（nán）理解了，不外乎以下幾方麵原因：
 
　　(1)嚴控地方債的“緊箍咒（zhòu）”下，政府方考（kǎo）慮政策（cè）、資（zī）金（jīn）壓力，鋪項目動力不足
 
　　近年（nián）來宏（hóng）觀經濟形勢下行、房地產（chǎn）行業又不（bú）景氣，政府收入來源減少，PPP項目投資又大，再加上新（xīn）規明確（què）要求不因（yīn）PPP模式額外新增地方債的，導致傳統靠舉債搞（gǎo）建設、鋪項（xiàng）目的模式行不通，這（zhè）種情形下，政府方考慮（lǜ）到政策、資金壓力，在項（xiàng）目推進上顯得猶豫不決，新建項目動力不足。
 
　　(2)社會資本方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃算
 
　　為了嚴控地方債，PPP新規明（míng）確政府付費按規定補貼運營，不補貼建（jiàn）設成本，杜（dù）絕通過可行性付費（fèi）、行性缺口補助、承諾保底收（shōu）益率等任何方式彌（mí）補建設成本和（hé）運營成本，項目經營收入需（xū）覆蓋建設投資（zī）和運（yùn）營成本，這一係列規定幾乎堵住了（le）過去PPP項目因使用者付費不足，通過可行性付費（fèi）、行性（xìng）缺口補助、承諾保底收益率等來（lái）增加額外收益，彌（mí）補建設和（hé）運營成本不足（zú）的“漏洞”，這對社會資本方（fāng）來說傷害性極大。
 
　　以環保行業為例，PPP項目投（tóu）資大、回報期長，除了垃（lā）圾焚燒、餐（cān）廚垃圾（jī）、市政汙水等少數傳統（tǒng）業務賽道有使（shǐ）用者付費（fèi）機（jī）製和項目運營收益(但（dàn）也存（cún）在能否覆蓋投（tóu）資建設成本（běn）以及後期補（bǔ）貼能否及時支付的風險)之外，其他的如流域治理、水環境綜合整治、農村汙水、海綿城市（shì）、市政管網、礦山修複等領域項目，使用者付費機製（zhì）不（bú）明確，項目收（shōu）益率本就不高，若無（wú）保底收益率等其他利好邊界條件，經濟賬不劃（huá）算，社會資本方是沒有意願（yuàn）和動力投建。
 
　　(3)不符合（hé）民企優先參與並占股的要求
 
　　PPP新規最大（dà）程度鼓勵民營企業參（cān）與並占股，並發布了支持清單，這在一定程度上打破了原（yuán）有央企、地方國企、省級（jí）環（huán）保集團主導的局（jú）麵，導致部分已中標（biāo）不符合新規定的國有企業項目被廢止。
 
　　正如前一陣子某業（yè）內朋友投標失敗，感慨（kǎi）地說：其實招標開始的時候，遊戲已經結束（shù）了，甲方下定（dìng）決心開始發標書，說明他們已經有答案了。
 
　　這也是為什麽國辦函115號文政策發布（bù）之（zhī）後，引發起環（huán）保項目廢標潮最大的原（yuán）因，很（hěn）可能原有內定中標（biāo）人身份背景不符，或是本級地方國資、央企等，沒有響應新機製（zhì）最大程度要求民企參與的精神。
 
　　(4)高門檻與高標準
 
　　PPP新規對特許經營者（zhě）的選擇提出了更高要求，更加要求其（qí）項目管理經驗、專業運營能力、企業（yè）綜合實力（lì）和信用評級狀況（kuàng），部分投資者因不符合要（yào）求（qiú）而被淘（táo）汰。
 
　　5 結語
 
　　總的來說，這次PPP新規，無論是從參與主體，還是付費模式，不僅是對舊機製的糾（jiū）偏，更是一次觸及框架和本質的重新調整。由於調整力度較大、程度較深（shēn），執行過（guò）程由於理解不一，短期出現廢標、停貸等亂象是很正常的。
 
　　但是，就長期而言，PPP新規（guī）引發行業思考仍值（zhí）得關注。下一篇，我們將重點（diǎn）探討PPP新政下四大問（wèn）題：
 
　　(1)清掃保潔、垃圾收運、垃圾中轉站（zhàn）、垃圾焚燒發電廠，哪些環節可以實施特許經營模式？
 
　　(2)可否授權本（běn）級（jí）國有企業（yè）經（jīng）營（yíng），若不能（néng），地方環保集團又該如何？
 
　　(3)新政不補貼建設成本，隻補貼運營成本，如何（hé）考慮？建設成本能否收回？
 
　　(4)項目實施清單重民（mín）企輕國企，國有企業與民（mín）營企業何（hé）去何從？以及對行業未來發展走向進行幾（jǐ）點預判。